La proposition de réforme incompatible avec le Pacte Vert européen ?

Lancée en 2018 par la précédente Commission européenne, la proposition de réforme de la Pac est désormais difficile à défendre en l’état face aux objectifs du Green Deal, le Pacte Vert européen mis en avant par la nouvelle Commission. Entre le « greenwashing » des éco-dispositifs, l’absence de mesures communautaires de gestion de crise, ou encore l’oubli de la problématique de la compensation carbone aux frontières, la proposition actuelle comporte un certain nombre de failles, listées par le think tank Agriculture Stratégies.

Bouclée in extremis juste avant les élections européennes de 2018, l’actuelle proposition de réforme de la Pac est-elle à la hauteur des nouveaux enjeux du Pacte Vert européen de la nouvelle Commission européenne, et du plan de relance lié à la crise du Covid-19 ? Non – du moins, pas sans un certain nombre d’évolutions, estime le think-tank Agriculture Stratégies dans une note publiée le 16 juin, « Réussir le Green Deal ou rester le bon élève de l’OMC : la Pac à l’heure des choix ».

À partir d’un document de travail de la Commission européenne sur les liens entre la réforme de la Pac et le Green Deal, paru le 20 mai, Agriculture Stratégies analyse les limites d’une proposition de réforme restée dans la trajectoire des réformes de la Pac depuis 1992, basée sur les règles de l’OMC et la croyance, pourtant enterrée partout ailleurs, dans les vertus de l’autorégulation des marchés.  

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Un « éco-dispositif » qui frôle le greenwashing

Alors que le Green Deal met l’accent sur la transition environnementale, la proposition de la Commission européenne avance, pour cet objectif, un nouvel instrument : l’éco-dispositif, qui a pour but initial -et louable- de faire reposer les subventions sur l’obligation de résultat et non plus sur les moyens mis en œuvre. Cependant, la Commission précise que les « éco-dispositifs » (eco-scheme) devaient rester des aides annuelles et à l’hectare afin d’être classées en boîte verte à l’OMC, explique le think tank. Sans compter que pour la Commission, l’ « éco-dispositif » devra, soit être une aide environnementale respectant la « règle des surcoûts et manque à gagner », soit être une aide découplée versée sans obligation de production, sans condition de volume et de type de production à l’exception de celle au moment d’une période de référence historique. Dans ces conditions, « comment accompagner la transition avec des aides découplées qui ne peuvent pas prendre en compte les modes de production ? », demande le think tank.

Pour que ce dispositif ne serve pas, finalement, qu’à financer les aides au maintien à l’agriculture biologique, les négociations doivent permettre de donner plus de latitude aux législateurs pour accepter « des formes d’aides couplées positives pour l’environnement comme des aides aux surfaces en herbe par exemple, car au vu de nos engagements effectifs à l’OMC, l’UE a beaucoup de marge de manœuvre pour recoupler les aides, à l’instar de ce que pratiquent déjà les États-Unis », souligne Agriculture Stratégies.

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Plans stratégiques nationaux : éviter le nivellement par le bas

Autre nouveauté introduite par la proposition de réforme, celle des plans stratégiques nationaux, qui doivent permettre aux États membres de définir à leur niveau l’ensemble de la Pac, et non plus uniquement le second pilier. Mais en l’état, « l’efficacité de la « nouvelle architecture » dépendra de la capacité de la Commission à rester fort face au « jeu du moins disant » que ne manqueront pas de jouer des États membres placés dans une logique de concurrence où, faute d’un socle commun ambitieux, les contraintes supplémentaires sur la production, y compris environnementales, seront vues comme des distorsions défavorables à la compétitivité de l’État membre relativement à ses voisins », prévient le think tank.

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Il apparaît donc indispensable de remplacer cette logique de concurrence par une logique de coopération, propose Agriculture Stratégies, en s’appuyant sur deux leviers : un budget suffisamment ambitieux, et une politique commerciale qui limite le dumping environnemental lié, notamment, aux importations et aux accords de libre-échange.

D’ailleurs, si le Green Deal affiche un objectif de compensation carbone aux frontières « pour certains secteurs », le dernier document de la DG Agri n’évoque absolument pas ce point, alors que « cette possibilité est pourtant offerte par l’OMC et son article XX dès lors qu’elle est justifiée et proportionnée », précise le think tank. Cette compensation permettrait à certaines productions stratégiques pour l’environnement et pour la souveraineté alimentaire, remise au goût du jour avec la crise, de se développer, à l’instar des protéines végétales.

Gestion de crise et plus-value communautaire

Enfin, le document de la DG Agri qui analyse les liens entre Pac et Green Deal ne mentionne pas non plus les outils de gestion de crise au niveau communautaire, laissant la responsabilité de ce sujet à chaque État membre dans le cadre de son plan stratégique. « Faute de mesures communautaires pour gérer ses crises, la multiplication des aides d’États de la part des pays les plus riches de l’UE mais pas forcément les plus favorables aux mesures de régulation, se traduira par une fragmentation croissante du marché commun et de la solidarité européenne », prévient Agriculture Stratégies, qui met en avant le rôle des États membres et de la France en particulier pour « relancer sur la base des objectifs du Traité de Rome cette politique en état de quasi abandon », d’autant que certains enjeux stratégiques comme le renouvellement des générations en dépendent.

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Pour Agriculture Stratégies, le Green Deal constitue donc une opportunité pour réorienter la réforme de la Pac, en y remettant une « plus-value communautaire », qui se traduirait notamment par une meilleure capacité de l’UE à prévenir et à gérer les crises agricoles, tout en faisant tampon vis-à-vis des prix internationaux « qui ne sont pas des signaux fiables pour orienter à long terme des systèmes de production ». « La trajectoire initiée au début des années 1990 sur la base des règles actuelles de l’OMC a conduit à la suppression des principaux outils d’orientation de la production agricole, outils pourtant nécessaires pour atteindre les objectifs du Green Deal », rappelle le think tank dans sa conclusion, incitant l’UE à utiliser davantage les marges de manœuvre permises par l’OMC pour être en mesure de réaliser, à travers la Pac, une partie de ces objectifs ambitieux.

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