Pourquoi la légitimité des aides directes est-elle souvent remise en cause ?

La politique agricole commune, première politique de l’Union européenne, a fait l'objet au fil des réformes de critiques de plus en plus vives, notamment vis-à-vis de sa difficulté à répondre aux objectifs économiques, environnementaux et sociaux. Alors que les négociations sur la Pac post-2020 poursuivent leur cours, après l’accord des ministres et le vote du Parlement, quelles sont les pistes pour rendre la Pac plus légitime vis-à-vis de la société, mais aussi des agriculteurs ?

Alors que la réforme de la Pac est en cours, Cécile Détang-Dessendre et Hervé Guyomard, directeurs à Inrae, ont coordonné un ouvrage, « Quelle politique agricole commune demain ? » (paru en juin 2020 aux éditions Quae) qui dresse un état des lieux de la recherche sur la Pac et les politiques publiques, et propose des pistes de réflexion et des recommandations pour une Pac plus légitime et plus efficace en matière de durabilité des agricultures européennes.

Les dernières réformes de la Pac visaient à, progressivement, diminuer l’importance des instruments jouant directement sur les prix agricoles, au profit de mesures de soutien direct des revenus sans lien avec les niveaux de productions, via le découplage des aides. Ce processus, quasi achevé aujourd’hui, n’empêche cependant pas la remise en cause des aides directes, dans un contexte général de concurrence budgétaire entre les grands enjeux européens, mais aussi en raison des limites de ces soutiens. Est ainsi pointée du doigt la faible efficacité des aides directes dans l’accélération de la transition agro-écologique des agricultures européennes, alors que les défis du climat ou de la santé prennent de plus en plus d’ampleur.

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Trois arguments s’élèvent contre la légitimité des aides découplées, rappellent Vincent Chatelier et Hervé Guyomard dans le chapitre « Pac et revenus agricoles » : l’absence de justification à redistribuer des revenus à des ménages sur la base d’un secteur d’activité plutôt que sur celle de leur niveau de vie, le fait que les agriculteurs pauvres devraient bénéficier de la solidarité collective en tant que pauvres, et non en tant qu’agriculteurs, ou encore l’idée que la redistribution serait plus efficace si elle était mise en place au niveau des États membres pour tenir compte des spécificités locales.

Dégressivité et plafonnement des aides trop limités

Au-delà du questionnement sur le principe des aides, leur répartition pose également question. En 2015, comme depuis plusieurs années, 80 % des aides du premier pilier ont été touchées par seulement 20 % des bénéficiaires. Au niveau européen, ces aides directes représentent 16 % de la valeur de la production agricole et 63 % du résultat avant impôt, avec une variabilité entre les pays et entre productions agricoles très importante. Le poids des aides dans le revenu est par exemple très faible dans les exploitations horticoles (8 %) ou viti-vinicoles (11 %). Mais il atteint 54 % pour les exploitations oléicoles, 62 % en bovin laitier, 73 % dans les exploitations ovines/caprines, et plus de 100 % dans les exploitations agricoles spécialisées dans la grande culture céréalière et oléoprotéagineuse (106 %) et dans la production de viande bovine (126 %).

Et ce montant augmente en fonction de la dimension de l’exploitation : sur les 650 000 exploitations céréalières et oléagineuses de la population du Rica (Réseau d’information comptable européen), chacune reçoit en moyenne 17 900 euros d’aides directes, soit 106 % du revenu, mais les 7 400 unités les plus grandes (celles dont le produit brut standard est supérieur à 500 000 euros) reçoivent 15 fois plus, soit 271 000 euros, et dégagent un revenu de 222 100 euros. Si cet exemple souligne une dépendance très forte de ces exploitations aux aides directes, il pose également la question de la dégressivité des aides et de leur plafonnement. Ces deux outils de la Pac sont en effet restés optionnels. Et si le Parlement a voté pour les rendre obligatoires dans la prochaine Pac, le conseil des ministres de l’agriculture européens a de son côté souhaité maintenir cet aspect optionnel.

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Il n’en reste pas moins que, pour un grand nombre d’exploitations, les revenus tirés de l’activité agricole dépendent des soutiens budgétaires de la Pac, en particulier des aides directes découplées, et qu’une phase de transition sera nécessaire pour faire reposer la Pac sur d’autres soutiens.